以都市现代农业为抓手加快推进城乡一体化

 “十三五”是实现城乡一体化的关键时期，工农城乡关系正在发生深刻变化，城乡互动显著增强，农业发展动力和业态日益多元。作为承接城乡的都市现代农业通过资源整合、优化布局、机制创新等，改变了农村人地关系和生产经营方式，培育出新的农业产业，成为城乡一体化发展的重要载体和纽带。
    都市现代农业是推进城乡一体化的历史选择
    一是国际城镇化经验表明产业支撑是实现城乡一体化的根本保障。世界各国在推进城镇化进程中，有不少成功经验值得借鉴。美国由低密度“盲目扩张”城市空间布局方式转变为“精明增长”的城乡协调发展模式，实现了工业产业化聚集向城乡产业内生良性增长的转变。日本采取工业化和农村城市化同步推进策略，通过“一村一品”特色产业推动城乡一体化发展。而拉美国家由于产业化发展水平严重滞后于城镇化进程，陷入“城镇化陷阱”。因此，城镇化要顺利实现必须要有较成熟、可持续的产业作为基础。
    二是我国城镇化路径为都市现代农业发展创造了空间。我国城镇化发展路径以城乡二元结构为基础，进程快且不均衡，突出表现为工农城乡要素双向流动、加速融合的特征。一方面农民工大量进城，2016年底总数达到2.8亿；另一方面，休闲农业、电子商务等新产业新业态蓬勃发展，科技、资本、“城归”又涌向乡村。都市现代农业连接城乡，具有率先承接城市要素下乡，推进城市新技术、新业态与农业对接转换的先天优势。都市现代农业的多元功能性能够打破传统的农业产业结构，进一步解放土地、劳动力和资本的要素禀赋，同时实现与城市先进生产要素深度融合。
    三是发展都市现代农业是城乡绿色发展的客观要求。习近平总书记多次强调，推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命。在城乡一体化发展中，城市周边的农业资源被超强利用，给城市发展造成巨大的生态危机，“大城市病”日益凸显。这就要求新型城镇化必须走低污染、低消耗的绿色发展道路，既能产出数量充足、质量安全的产品，又能留住干净的水源、肥沃的耕地、美丽的田园，从而实现城乡生产生活生态协调发展。都市现代农业是宜居生态的农业，“稻田就是湿地，菜园就是绿地，果园就是林地”，可以成为城乡环境的“生态之肺”和绿色屏障。
    培育适合中国城乡一体化发展的都市现代农业模式
    一是依托田园综合体实现都市现代农业融合升级。田园综合体集循环农业、科技农业、休闲农业等于一体，以原有生态农业空间创新带动产业优化、链条延伸、产业融合，成为打造城乡一体化格局新引擎。南京市巴布洛生态谷对原有林地、绿地、湿地实施了最严格的保护，在可利用土地上科学布局农业种植区、休闲观光区、生态拓展区，将过去落后的农村打造为产业富有特色、文化独具韵味、生态充满魅力的城乡统筹和产业融合新平台。据统计，巴布洛开园后，吸引当地外出务工人员不断“回流”，实现597人就近就业，年均收入达到3万元，高于当地平均水平30%以上。
    二是建设特色小镇实现产城融合发展。大都市郊区特色小镇既有广阔的高品质农产品消费市场和乡村旅游市场，又蕴藏着丰富的科技创新资源，更有条件走出一条以城带乡、城乡统筹的好路子。南京市“楚韵花香”充分利用了毗邻市区的区位优势和传统花卉种植产业，按照城市建设标准投入5000万元改造水、电、路、气和污水垃圾处理等公共基础设施，采用“农户出资、政府补贴”的方式对民房进行改造，整合区域内的农业景观、民俗文化等，将产业发展和社区公共服务有机融合，在培育地方主导产业的同时实现城镇化。
    三是发展农村集体经济缩小城乡公共服务差距。将分散经营的土地收归集体并折股量化，推进适度规模经营和农村资源优化改造，提高集体承担公共服务的支出能力，从而实现农村快速城镇化。大连市小南村位于旅顺口区近郊，全村4000余人，人均耕地面积仅0.4亩。2007年，村集体通过动迁置换的方式将分散在农民手中的耕地集中流转，将村集体经营性资产折股量化到人，打造集农业观光、乡村旅游、科普教育为一体的农村集体经济。近年村集体年均分红、福利支出超过700万元，占集体可支配收入一半以上。
    四是发展农村电商推动城乡要素流动一体化。发展农村电子商务，打通农产品上行和工业品下行通道，是解决城乡要素自由流动的现实途径。南京市云田商城对农村小卖店、杂货店进行标准化改造，已设立了70000多个村级体验店，构建“县级管理公司—村级体验店”的双向物流配送体系，在全国率先打造了集农产品、农资、冷链物流、农技服务、农村金融等多领域的县域互联网电商综合服务平台，促进了城乡要素融合。
    发展中存在的问题
    一是产业性质和城乡一体化政策环境发展不同步。都市现代农业是依托城市发展的现代农业产业，其性质仍然为农业。但现实中，由于都市现代农业融入了二、三产业，导致地方对其产业性质界定不清，常常被归为工业或旅游服务业等。大连棒棰岛现代化海参养殖企业负责人刘春宝说，企业是工厂化养殖，用水用电一直按工业标准执行，电价0.9元/度，比农业用电高0.55元/度，每年要多支出147万元。
    二是用地需求和城乡土地供给矛盾突出。调研发现，土地问题是全国都市现代农业在城乡一体化发展中的共性问题，也是当前面临的最突出问题之一。近年来，大连都市现代农业配套的建设用地需求急剧增加，保守估计近年增加了20%以上。都市现代农业生产发展自身必要配备的建设用地需求也无法保证。根据国土资源部和农业部的规定，农业生产附属设施用地比例在5%-10%以内，但总面积最多不超过10-15亩。如大连将军石生态农场占地面积4.5万亩，按照最多10亩的设施建筑面积规定计算，比例仅为0.02%。
    三是产业规划和城乡一体化发展不协调。地方在制定城乡一体化发展战略和中长期发展规划时，很少考虑为都市现代农业发展预留空间，造成实际产业发展倒逼城乡整体规划调整。规划不协调导致资源配置不合理或空间布局缺乏科学性，增加了发展风险和运营成本。同时，都市现代农业涉及多个部门，受原有工作机制制约，缺乏各部门的统筹协调和统一规划，各地都市现代农业发展大多处于“先上船、后买票”的情况，影响了产业的持续健康发展。
    政策建议
    一是地方政府应结合实际做好中长期规划。大中城市要本着立足区域特色、避免同质化的原则，将都市现代农业纳入到城市发展体系中，做好中心城区和周边城镇发展的定位和分工。地方政府要加强自身城镇化发展规律研究，避免盲目复制推广，科学制定中长期发展规划，加强指导性和可行性。都市现代农业是新兴产业，制定规划要根据发展定位，明确产业性质和政府职能边界，探索建立都市现代农业联席会议制度，形成部门合力。
    二是盘活存量完善都市现代农业用地政策。探索试行在大中城市近郊采用功能混合用地等方式，实施存量土地减量化指标市场化交易，防止大拆大建，同时盘活存量、统筹安排。利用好当前农村集体建设用地政策，加快集体建设用地整理，充分挖掘用地潜力，在保持建设用地总量不变的情况下，推动城乡建设用地结构更加科学合理。在现有土地政策框架下，利用移动房车旅馆、木屋等形式，解决农用地不能用于非农建设这一限制。
    三是加强政府公共服务建设。加强城市郊区基础设施、公共服务、生态环境建设，实现宜居宜业宜游协同发展，提升当地居民获得感，更好承接中心城区人口外溢。打造城市郊区特色公共景观，为促进城郊休闲农业发展发挥“以点带面”作用。为加快促进都市现代农业发展，吸引返乡创业，应加强配套的教育资源和城郊医疗服务，鼓励都市现代农业建设与养老相结合，在疏解城市人口的同时，优化公共资源配置。
    四是以政策创建激发各地建设活力。特色小镇等都市现代农业发展模式是新型城镇化的重要改革抓手，要加大政策创建力度，激发建设活力。利用好国家扶贫政策，将都市现代农业与国家扶贫工程相融合，打造一批产业扶贫工程、电商扶贫工程、乡村旅游扶贫工程等，争取国家扶持政策和资金。鼓励采用PPP模式，设立股权投资、融资担保等投融资平台，支持更多市场运营主体参与建设。采用“一镇一策”精准制定都市现代农业发展政策，自下而上，由建制镇提出政策诉求，由市、省开展定制化方案研究。